Foro Nacional Sobre La Construcción de una Política Migratoria Integral y Democrática en el México
Bicentenario
I. Resumen Ejecutivo
El Gobierno del Estado de Michoacán e Iniciativa Ciudadana convocan a la comunidad nacional e
internacional al Foro Nacional sobre la Construcción de una Política Migratoria Integral y Democrática en
el México Bicentenario, a celebrarse en la Ciudad de Morelia, Michoacán, los días 23-24 de septiembre del
2010. El objetivo fundamental es establecer un foro para dialogar, analizar propuestas y evaluar
estrategias que contribuyan a dar un salto cualitativo en el desarrollo y ejecución de una política migratoria
nacional coherente, la cual debe reflejar nuestra realidad como país de emigración, trasmigración e
inmigración, construirse sobre principios de inclusión, y contribuir a la consolidación y fortalecimiento de
nuestra democracia.
II. Las Políticas Migratorias y Nuestro Proyecto de Nación Ante la Globalización
En la era contemporánea, los estados nacionales enfrentan importantes desafíos, entre los que podemos
incluir los grandes desplazamientos poblacionales dentro y a través de sus fronteras. Los flujos
migratorios masivos alteran nociones, tales como ciudadanía, nacionalidad, nación, soberanía y frontera,
que en algún momento se consideraban esenciales para identificar, definir y delimitar los Estados
modernos. La visión decimonónica de una correspondencia entre territorialidad y membrecía en la
comunidad política nacional ha perdido relevancia y veracidad ante la existencia de grandes migraciones.
México no solo no es la excepción a esta tendencia, sino que es uno de los países que son más
impactados por procesos migratorios nacionales e internacionales.
Un análisis de nuestra historia revela que ha variado de manera notable la respuesta de las autoridades
mexicanas al fenómeno migratorio durante los casi dos siglos de existencia como nación independiente.
La respuesta de los gobernantes en turno suele reflejar el modelo de nación que se prefiere en
determinado momento histórico. Elementos del proyecto de nación deseado se han plasmado, entre
otras cosas, en las constituciones, leyes generales de población, leyes de inmigración, códigos
electorales, así como en la creación de diversas dependencias de los ámbitos federal, estatal y local, y,
también, en la suscripción a instrumentos internacionales sobre derechos humanos de migrantes y sus
familias.
Hoy en día, diversos sectores de la sociedad mexicana y de la comunidad internacional han señalado la
necesidad de reformar las políticas migratorias mexicanas, subrayando que estas son deficientes e
incongruentes con la realidad de una nación que tiene una tradición de emigración masiva de más de un
siglo de duración y que, en fechas recientes, también se ha convertido en un importante lugar de tránsito y
de asentamiento para migrantes de distintas regiones del mundo, especialmente de América Central.
Algunos críticos actuales indican que las deficiencias e incongruencia resaltan de manera particular
cuando autoridades mexicanas exigen a sus contrapartes estadounidenses un trato digno a los
mexicanos que cruzan la frontera. Nuestros vecinos, por su parte, gustan de recordarnos que tanto
nuestras leyes como su indebida aplicación han sido y son mucho más duras y discriminatorias hacia
centroamericanos y otros migrantes que incursionan en nuestro territorio. Organizaciones internacionales,
como Amnistía Internacional (Amnistía Internacional, “Víctimas invisibles. Migrantes en Movimiento en
México”, 2010), han documentado los peligros y abusos a los que se enfrentan los centroamericanos al
pisar suelo mexicano. Asimismo, el proyecto de construcción de un México democrático le parece
altamente excluyente a los aproximadamente once millones de nuestros ciudadanos radicados en el
extranjero, la inmensa mayoría de los cuales no pueden ejercer sus más fundamentales derechos
políticos, como son los de votar y ser votados.
Situaciones como estas nos llevan a considerar interrogantes que no tienen respuesta adecuada en la
actualidad:
¿Cuáles son los intereses nacionales de México en torno a la migración internacional? ¿Cómo
construimos un consenso en torno a ellos?
¿Cómo podemos crear una cultura nacional y un marco jurídico y normativo que sean incluyentes y
traten de manera digna y respetuosa a los extranjeros que transitan o radican en nuestro país?
¿Cómo podemos proteger a los millones de indocumentados mexicanos en los Estados Unidos
ante un escenario adverso a una reforma migratoria en dicho país?
¿Estamos preparados para enfrentar una intensificación del proceso de globalización, un acelerado
envejecimiento de la sociedad estadounidense y, en consecuencia, un eventual crecimiento a mediano
plazo en la demanda estadounidense por la mano de obra mexicana?
¿Puede consolidarse el proyecto democrático del México contemporáneo si el 15 por ciento del
electorado nacional trabaja en el extranjero y no goza de derechos políticos?
¿Cómo generar verdaderas políticas de desarrollo regional que incidan en las causas estructurales
de la migración internacional?
Muchas otras preguntas pueden surgir al reflexionar sobre estos temas, señalando las limitaciones de
nuestras políticas actuales, la incapacidad de nuestras autoridades para atender adecuadamente todos
los asuntos relacionados a la migración, la incapacidad del Estado mexicano para ejercer y demandar
justicia ante las severas violaciones a los derechos humanos a las que son sujetos los migrantes tanto
en territorio nacional como en el extranjero, y alertándonos sobre la necesidad de dar un salto cualitativo
para armonizar nuestras leyes e instituciones con la realidad que vivimos en la era actual, la era de la
migración.
III. Antecedentes, Contexto y Perspectivas Sobre la Relación Entre México y los Procesos de Migración
Internacional
En los dos siglos desde que se inicio nuestro proceso independentista, se ha transformado de manera
dramática la relación entre México y la migración internacional. Durante este lapso, nuestro país pasó de
ser una colonia europea con altas restricciones inmigratorias para los no católicos y un evidente déficit
demográfico (causado por los estragos de la conquista y colonización), a convertirse en los inicios del
siglo XXI en una nación que goza de un aparente “bono demográfico”, que tiene el no muy envidiable
primer lugar a nivel internacional en cuanto al número de ciudadanos radicados en el extranjero
(aproximadamente 11-12 millones de personas), y que cada vez cobra mayor importancia como país de
tránsito y de destino para personas procedentes de otras partes del mundo. Para no pocos observadores,
al continuar el éxodo al norte como ocurre en la actualidad, México está dilapidando el “bono demográfico”
al transferir esos millones de connacionales a los Estados Unidos, con la secuela de un creciente
despoblamiento en numerosas comunidades y regiones del Centro-Occidente del país.
México no es el único país que es afectado por los procesos migratorios internacionales. De hecho, el
número de migrantes internacionales ha aumentado de manera notable en la época de la posguerra.
Actualmente, según datos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), hay aproximadamente 214
millones de personas radicando en un país distinto al que nacieron.
Expertos en la materia consideran que la migración internacional se debe en gran medida a la
convergencia de factores y cambios estructurales que, por lo general, ocurren durante un lapso de varias
décadas o, inclusive, siglos. Para investigadores como Stephen Castles y Mark J. Miller, la migración se
deriva del acelerado “proceso de integración global”. Ellos consideran que la migración no es un
fenómeno aislado, sino que “los flujos de bienes y capital casi siempre resultan en flujos de personas”.
De igual manera, José Antonio Ocampo, Sub-Secretario General de la ONU, afirma que la migración
internacional es “un componente clave del proceso de globalización”. Por lo tanto, es de esperarse que la
continua globalización dé como resultado la continuación y una posible intensificación de los flujos
migratorios.
De manera paralela a la migración internacional ocurre la migración doméstica. En México y en muchos
otros países, la mayoría de las personas que emigran lo hacen dentro del territorio nacional. Si bien la
ONU indica que hay 214 millones de migrantes internacionales, la misma fuente señala que el número
de migrantes domésticos es varias veces mayor y asciende a unos 740 millones de personas.
Generalmente, la mayoría de tales personas se han trasladado de zonas rurales a centros urbanos, en
busca de mejores oportunidades para mejorar sus vidas. Esto se debe, por una parte, a la expansión de
la economía de mercado a comunidades que previamente eran más aisladas y autosuficientes y, por otra,
a la demanda por la mano de obra rural en los nuevos y crecientes centros urbanos.
El éxodo de mexicanos al extranjero es una de las características fundamentales de nuestra historia
migratoria. El flujo se convirtió en un fenómeno masivo a fines del siglo XIX, cuando en 1882 los Estados
Unidos aprobó la Ley de Exclusión de Chinos (Chinese Exclusion Act). No obstante el rechazo a los
extranjeros provenientes de China, las empresas ferroviarias, mineras, agrícolas e industriales del vecino
país continuaban necesitando una mano de obra extranjera para reemplazarlos porque la economía del
suroeste estadounidense estaba en una etapa de crecimiento. Empresarios norteamericanos enviaron
reclutadores a México, especialmente a estados fronterizos y a la región centro-occidental del país, para
intentar satisfacer la escasez de mano de obra. La previa construcción de líneas ferroviarias que
vinculaban al centro-occidente de México, la región con mayor densidad demográfica del país en ese
momento, con la economía del sur-oeste estadounidense a través de El Paso, Texas, permitió el traslado
rápido y barato de grandes cantidades de trabajadores que fueron atraídos por la promesa de ganar
ingresos considerablemente más altos en la economía estadounidense.
De esta manera, se dio inicio a la integración de trabajadores mexicanos al mercado laboral
estadounidense – un proceso que ya lleva más de un siglo de existencia y que ha creado una cultura
migratoria profundamente arraigada en familias y comunidades. Durante este lapso los migrantes han
contribuido de múltiples maneras al desarrollo de las dos naciones a las que están vinculados.
La tradición de emigración masiva al norte se gestó cuando nuestro país vivía el proceso de
modernización económica impulsada durante el porfiriato. Irónicamente, en ese momento seguíamos
siendo una sociedad rural y las autoridades consideraban que el país estaba sub-poblado, por lo que
intentaban reclutar colonos europeos y estadounidenses, y, simultáneamente, desanimar a los peones
acasillados y otros elementos del México rural a partir al norte.
Durante el siguiente siglo la migración mexicana evolucionó y creció, atraída por la demanda laboral de la
economía estadounidense y expulsada por los cambios que se generaban en la economía mexicana,
para convertirse en el flujo migratorio más importante en los Estados Unidos y en el mundo entero. El
éxodo al norte fue particularmente acelerado a partir de la década de 1970, cuando solo se registraban
algunos 800,000 mexicanos en EU. En años posteriores, el auge de la economía estadounidense y las
recurrentes crisis económicas mexicanas, acompañadas a partir de los 80 de un nuevo modelo de
apertura económica fueron factores decisivos en crear una nueva era de migración masiva al norte. Si las
personas de origen mexicano (nativos e inmigrantes) constituían un grupo desconocido y minúsculo a
fines del siglo XIX. Ahora, la población asciende a cerca de treinta millones (29.2 millones en el 2007) de
personas, contribuyendo a que los latinos sean considerados la minoría numéricamente más importante
del país. Se considera que en el 2008 había 11.4 millones de inmigrantes mexicanos, una cantidad que
quintuplicó los 2.2 millones que había en 1980. En el 2008 los inmigrantes mexicanos representaban el
30% de todos los inmigrantes en el país y, en relación a su país de origen, representan más del 10% de
la población nacional de México.
La nueva etapa de migración masiva tiene otras características igualmente de importantes. Por ejemplo,
ha habido una tendencia mayor a la emigración de toda la familia y a emigrar de manera permanente. La
creciente militarización de la frontera, la oportunidad de legalizar a familiares creada por IRCA (1986), la
mayor incursión a trabajos urbanos y de tiempo completo en Estados Unidos, y la inestabilidad
económica mexicana ciertamente han influido. Más recientemente, la narcoviolencia en diversas regiones
del país ha llevado a muchas personas a disminuir contacto con sus comunidades de origen.
El crecimiento demográfico de los mexicanos al norte del Río Bravo ha sido acompañado por importantes
logros económicos y políticos, por mencionar solo dos ámbitos. Si bien la migración mexicana ha sido
considerada históricamente como una migración de clase trabajadora, al establecerse en el norte los
migrantes buscan y crean oportunidades para progresar. Su poderío económico va en ascenso: los
mexico-americanos poseían 701,078 empresas en el 2002 y ese mismo año tuvieron ventas por 96.7 mil
millones de dólares. En el ámbito político-electoral ya no es tan fácil ignorarlos. De acuerdo a la
Asociación Nacional de Funcionarios Latinos Electos (NALEO), a raíz de las reformas impulsadas por los
movimientos de derechos civiles en las décadas de los sesenta y setenta, el número de Latinos que ha
ganado un puesto de elección popular ha crecido de manera significativa, llegando a 5,129 en el 2007.
Como ejemplo, en la legislatura bicameral de California hay 25 legisladores latinos, casi todos de origen
mexicano. El potencial político se ha dejado ver recientemente en las marchas multitudinarias por una
reforma migratoria. En el 2006, de acuerdo a investigadores que analizaron el fenómeno, se movilizaron
más de 5 millones de personas a lo largo y ancho de los Estados Unidos, la inmensa mayoría de ellos
eran mexicanos.
El rápido crecimiento de los inmigrantes mexicanos en Estados Unidos en las últimas décadas ha
ocurrido sin el beneficio de políticas migratorias favorables, ya que el 62% de los mexicanos (6.65
millones) son indocumentados. Las mujeres y hombres sin documentos constituyen una población
altamente vulnerable, que está sujeta a discriminación y explotación laboral, que no tiene acceso a la
mayoría de servicios y programas públicos, y que se convierte en el blanco predilecto de campañas e
iniciativas xenófobas, como ha sido el caso con la Iniciativa 187 en California y la ley SB 1070 en Arizona.
Al mismo tiempo, la frontera entre los dos países ha sido militarizada de manera gradual durante las
últimas tres décadas, supuestamente con el fin de garantizar la soberanía estadounidense, contener
actividades ilícitas, y reducir el flujo de indocumentados. Esto ha hecho más caro, difícil y peligroso el
cruce de los inmigrantes sin documentos. En consecuencia, ha habido un incremento en el número de
muertes a lo largo de la frontera. Diversas fuentes calculan que de 1994 al 2008 más de 5,600 personas
murieron al intentar cruzar al norte. La ausencia de una política migratoria estadounidense que refleje las
necesidades de su economía y mercado laboral ha creado esta incongruencia entre lo que necesita el
país y lo que sus autoridades han estado dispuestas a permitir. Ante este escenario, autoridades como el
ex presidente George W. Bush y el actual primer mandatario, Barack Obama, han afirmado que el sistema
migratorio de los Estados Unidos está roto y que se necesita urgentemente una reforma migratoria
integral.
Sorprendentemente, las declaraciones de los presidentes Bush y Obama se quedan cortas. Las
tendencias demográficas estadounidenses son un motivo de preocupación, por sus posibles
implicaciones para los dos países vecinos. De acuerdo a investigadores, los Estados Unidos está
iniciando una etapa inusitada de envejecimiento de su población. Los “baby boomers”, nacidos en la era
de la posguerra, están llegando ya a la edad de la jubilación, por lo que se incrementará la demanda por
la mano de obra extranjera para sustituirlos, para asegurar y mantener el dinamismo en la economía
nacional, para solventar las crisis fiscales que se avecinan, y para prestarles servicios (salud, cuidado
personal, etc.) al creciente número de personas de la tercera edad. Dowell Myers indica que en 1900
había 10 personas mayores de 65 años por cada 100 personas en edad de trabajar (25-64). Las cifras
han ido cambiando y empeorando, pues en el 2010 se calcula que hay 24 personas mayores de 65 años
por cada 100 trabajadores, y que para el 2040 la proporción de personas mayores de 65 años se elevará
a 41 por cada cien trabajadores – sin duda esto representará una enorme carga a la economía y a la
salud fiscal estadounidense. Claramente, la actual miopía estadounidense en torno a sus políticas
migratorias puede resultar contraproducente para la estabilidad y prosperidad a mediano y largo plazo.
Lo verdaderamente alarmante del escenario actual es que si los Estados Unidos tiene un sistema
migratorio roto, por lo menos hay autoridades que reconocen la necesidad de actuar para atender y
resolver el problema, mientras que en el caso mexicano lo que ha reinado a lo largo de las últimas
décadas ha sido una desconsoladora indiferencia que, en muchos sentidos, solo se ha limitado a
reaccionar, de manera limitada e ineficaz, a lo que se hace y dice en el vecino país. La migración no ha
sido una prioridad en la vida política mexicana. En el discurso nacional no se reconoce la magnitud del
fenómeno ni se ha actualizado nuestro marco jurídico y normativo para que dé a las autoridades los
elementos requeridos para actuar de manera adecuada y eficaz. Tampoco se han establecido las bases
de un diálogo nacional sobre los intereses que tenemos como nación en torno a la migración. No hemos
creado una infraestructura adecuada para atender a los migrantes, sus familias y comunidades. Los
programas gubernamentales existentes, así como las leyes y reformas que se han aprobado a nivel
federal o estatal surgen de manera aislada, frecuentemente sin participación de las comunidades y
organizaciones migrantes existentes, y como resultado de sucesos coyunturales, no de una planeación o
visión de Estado. En otras palabras, nuestro sistema migratorio también está roto, es deficiente, y
necesita revitalizarse para enfrentar los desafíos actuales y del futuro que se aproxima. Como señala
Carlos Galindo en un reciente estudio: “México, como país, debe asumir y defender una postura sobre la
migración”.
A dos siglos de haberse iniciado nuestro proceso independentista, debemos crear un proyecto de nación
que también incluya a nuestros migrantes internacionales.
IV. Los Desafíos de Políticas Públicas para México en la Era de la Migración y Propuestas Recientes
Desde hace más de dos décadas, analistas han señalado deficiencias en las políticas migratorias del
México contemporáneo. Por ejemplo, en 1988 Manuel García y Griego escribió que en periodo 1974-1988
México había “seguido la estrategia de no tener política de emigración, o, al menos, de no tener una
política explicita sobre la emigración de nacionales”. El especialista en relaciones bilaterales indicaba
que para fines de la década de los ochenta ya resultaba inviable continuar con esa tradición debido, entre
otras cosas, a la aprobación en 1986 de la Ley de reforma y Control de Inmigración (IRCA) y al continuo
ingreso de centroamericanos por la frontera sur del país.
También en 1988, la Comisión Sobre el Futuro de las Relaciones México-Estados Unidos analizó el
fenómeno migratorio dentro del contexto bilateral e hizo importantes recomendaciones en materia de
política pública a cada uno de los dos gobiernos nacionales. A las autoridades mexicanas, la Comisión
recomendó:
1. Definir con claridad el interés nacional de México en lo que respecta a la migración.
2. Estimular la creación de empleos en las principales regiones de origen de los migrantes,
especialmente en las que se considera que la emigración es contraria a los intereses nacionales.
3. Cooperar con las autoridades norteamericanas para asegurar que los Estados Unidos cumpla
fielmente el convenio de las Naciones Unidas sobre los derechos de los trabajadores migrantes.
4. Colaborar activamente con el gobierno norteamericano en la creación de un enfoque bilateral para
las cuestiones de la inmigración.
No se puede ignorara que a inicios de las administraciones encabezadas por George W. Bush y Vicente
Fox el tema migratorio se puso en el centro del diálogo bilateral y se consideró promover una reforma
integral. En el ámbito académico aparecieron propuestas que enfatizaban la necesidad de ver a la
migración como una responsabilidad compartida, como fue el caso del estudio Mexico-US Migration: A
Shared Responsibility, co-publicado por Carnegie Endowment y el ITAM (2001). El estudio señala, entre
sus recomendaciones, que si bien México y Estados Unidos han buscado profundizar su integración
económica e interdependencia, no es posible que continúen con posturas antagónicas en sus políticas
migratorias.
Más recientemente, en el 2005, cuando en ese momento se abrían las posibilidades en el Congreso
norteamericano de una reforma migratoria integral que era impulsadas por los senadores Ted Kennedy y
John McCain, el Senado de la República y el Ejecutivo Federal crearon un grupo de trabajo, el cual incluyo
a legisladores, funcionarios del poder ejecutivo federal, académicos, expertos en política exterior, y dos
representantes de organismos civiles, para diagnosticar y hacer propuestas en torno a una política
migratoria nacional. Vale la pena resaltar que el grupo no incluyó representantes de las comunidades
migrantes.
Los resultados, plasmados en un documento titulado “México Frente al Fenómeno Migratorio”, fueron
difundidos en territorio nacional, así como en los Estados Unidos para dar pruebas de que nuestro país
estaba haciendo su parte para atender un asunto considerado problemático al norte del Bravo. El
documento ofreció siete principios que, en la opinión de los autores, deberían orientar la política
migratoria mexicana :
1. El fenómeno migratorio debe ser plenamente comprendido por el Estado mexicano – sociedad y
gobierno-, ya que requiere de acciones y compromisos acordes con las condiciones imperantes.
2. Las implicaciones internacionales que para México presenta este fenómeno requieren de acciones
y compromisos con el exterior – en particular con las regiones y los países vecinos – que, en el marco de
la cooperación internacional, deben guiarse bajo el principio de responsabilidad compartida.
3. La política migratoria mexicana reconoce que mientras un número importante de connacionales no
encuentre en su propio país un entorno económico y social que le permita su pleno desarrollo y bienestar
e incentive su permanencia en el país, habrá condiciones para emigrar al exterior.
4. Al desarrollar y aplicar sus leyes y políticas migratorias, México debe hacerlo con pleno respeto de
los derechos de los migrantes de sus familiares, independientemente de su nacionalidad y estatus
migratorio, así como con respeto al derecho de refugio y asilo y en apego a los instrumentos
internacionales en esa materia.
5. La creciente vinculación entre migración, seguridad y fronteras a nivel mundial es una realidad que
está y estará presente en nuestras relaciones con los países vecinos; en consecuencia, es necesario
considerar estos tres elementos al momento de formular políticas en materia migratoria.
6. México está comprometido a combatir el tráfico de personas en todas sus modalidades así como
las actividades criminales asociadas, a velar por la integridad y seguridad de las personas y a estrechar
la cooperación en la materia con los gobiernos de los países vecinos.
7. Los procesos migratorios que prevalecen en México se articulan regionalmente – en particular con
Centroamérica -, por lo que la política migratoria mexicana debe profundizar su enfoque regional.
“México Frente al Fenómeno Migratorio” también ofreció diez recomendaciones sobre los compromisos
que el país debía asumir, incluyendo los tres siguientes:
1. Evaluar y actualizar la actual política migratoria del Estado Mexicano, así como su marco legal y
normativo, ante las nuevas realidades regionales e internacionales en materia de inmigración,
trasmigración y emigración, con un horizonte de quince a veinte años.
2. Revisar y, en su caso, modificar el marco jurídico e institucional a efecto de responder
adecuadamente a las condiciones actuales y previsibles del fenómeno migratorio, para lo cual sería
necesario un mecanismo de colaboración interinstitucional ex profeso.
3. Generar mecanismos de trabajo permanentes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la
participación del sector académico y la sociedad civil, que permitan desarrollar y cumplir con la agenda
migratoria mexicana.
Cabe señalar que el documento fue considerado por la comunidad migrante mexicana como poco
incluyente, pues nunca se les consideró para la elaboración del mismo, dejando de lado la perspectiva
propia de los mexicanos en el exterior.
El Congreso estadounidense no ha aprobado ninguna reforma y el tema no ha vuelto a tener la misma
prioridad que tuvo en el 2005. Las circunstancias políticas también han cambiado, como se refleja en la
postura del senador McCain, quien en la actualidad rechaza una reforma como la que él propuso con
Kennedy. Hoy en día, McCain manifiesta apoyo a iniciativas restrictivas y potencialmente discriminatorias,
como es el caso de la ley SB 1070 de Arizona.
En el ámbito internacional, México, Canadá y los Estados Unidos tuvieron una excepcional oportunidad de
establecer un marco regional para regular los flujos migratorios cuando se negocio y aprobó el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte en 1993. Sin embargo, se optó por excluir la migración, salvo por la
inclusión de algunas profesiones de trabajadores altamente calificados, quienes calificarían para recibir
lo que ahora popularmente se les llama “visas Nafta”. La exclusión de la migración del tratado ocurrió muy
a pesar de que especialistas señalaban desde entonces que la implementación del TLC llevaría en las
primeras dos décadas a una expulsión de aproximadamente 10 millones de mexicanos del sector rural,
muchos de los cuales se irían al norte.
Ante la ausencia de un acuerdo regional migratorio, ha ocurrido en Estados Unidos una proliferación de
leyes y regulaciones estatales y locales que buscan negar derechos y/o acceso a servicios públicos tanto
a los migrantes indocumentados como a sus hijos nacidos en territorio estadounidense. La nueva oleada
de políticas anti-inmigrantes empezó con la aprobación por el electorado californiano de la Iniciativa 187
en 1994, la cual negaba servicios públicos a indocumentados y resultó en una polarización de la opinión
pública y sociedad californiana.
Como respuesta a iniciativas como la 187, autoridades mexicanas impulsaron y aprobaron una reforma
de la No Perdida de la Nacionalidad Mexicana en 1996. Esta reforma tenía como fin alentar a los
migrantes mexicanos en Estados Unidos a naturalizarse ya que con la reforma en México seguirían
teniendo derechos económicos y culturales. De manera deliberada, y en contra de los argumentos de
activistas migrantes que llevaban años exigiendo la extensión de derechos políticos, la nueva reforma no
incluía derechos electorales, como el votar y ser votados.
Más recientemente, México firmó y ratificó la Convención Internacional sobre la Protección de los
Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus familiares, norma jurídica de Derecho Público
Internacional que entró en vigor el 1º de julio de 2003 y de la que México es Estado parte, promotor y
ratificante (1998). Si bien la firma y ratificación supuso una definición estratégica de México respecto a la
gobernabilidad internacional del fenómeno, no ha derivado hasta ahora en una modificación sustantiva de
su marco jurídico interno para homologarlo a los compromisos adquiridos por este medio, no obstante
muchos de los derechos que ahí se estipulan forman ya parte de nuestra Constitución Política.
En el 2005, después de casi una década de haberse aprobado una reforma constitucional en 1996 que
abría la posibilidad del voto de los mexicanos en el extranjero, el Congreso de la Unión finalmente aprobó
una reforma electoral que, aunque exageradamente limitada, dio un primer paso para que ciudadanos
fuera del territorio nacional que contaran con credencial de elector vigente pudieran empezar a participar
en elecciones presidenciales. La reforma nacional, con sus virtudes y defectos, permitió que a nivel
estatal entidades como Michoacán y Morelos aprobaran reformas para extender derechos políticos a sus
migrantes en el extranjero, y que otros más, incluyendo el Distrito Federal, también iniciaran discusiones
al respecto.
En abril del 2008 el Senado de la república y la Cámara de Diputados aprobaron reformas a la Ley
General de Población (1974) con la intención de despenalizar la migración a México de trabajadores de
otros países. En las declaraciones de legisladores de los diversos partidos que la aprobaron por
unanimidad, se señalaba una y otra vez que las personas tienen el derecho a migrar para buscar mejorar
su vida y que, por lo mismo, México no podía continuar con un marco jurídico anti-inmigrante. En un
comunicado de prensa, el senador del PAN, Humberto Andrade Quezada, afirmaba que el mantener el
actual estatus migratorio legal “sólo legitima y otorga elementos adicionales a los actores más
conservadores en Estados Unidos para continuar con su campaña de odio contra nuestros
connacionales y ayuda a los sectores más racistas del norte en su empeño por considerar a nuestros
migrantes como terroristas”.
La atención a los derechos de los extranjeros en México no es un asunto menor. El Instituto Nacional de
Migración indica que el en 2009 fueron detenidas 64,061 personas, la inmensa mayoría provenientes de
países centroamericanos. Por otra parte, Sergio Aguayo señala que en el 2004 hubo 1.829 millones de
cruces por la frontera sur de México y que en ese mismo año más de 400,000 de ellos fueron cruces de
indocumentados. Los centroamericanos no son los únicos extranjeros presentes en números
considerables. Aguayo proporciona datos del INM, según los cuales en el 2007 había 656,409
ciudadanos estadounidenses no registrados pero radicando en México, sumados a otros 343,591 que sí
estaban registrados.
El interés por continuar mejorando el trato a extranjeros en territorio mexicano ha llevado a la preparación
de una nueva Ley Nacional de Migración, la cual se encuentra en proceso de elaboración para una
eventual presentación en el Congreso de la Unión. La iniciativa se enfoca principalmente en atender el
aspecto de la inmigración, el cual ha sido blanco de críticas internas y del exterior. Una reforma de esta
naturaleza es indudablemente necesaria y bienvenida. Empero, importantes asuntos relacionado a la
emigración de mexicanos quedan pendientes, por lo que es necesario enriquecer la propuesta y/o
considerar reformas adicionales que complementen lo que se propone con esta iniciativa para, de esta
manera, ofrecer respuestas más integrarles a los desafíos creados por los distintos flujos migratorios y el
hecho de que los emigrados siguen siendo ciudadanos mexicanos.
Para cumplir cabalmente con tales tareas es imprescindible tener un diálogo nacional, crear espacios
para hacer propuestas constructivas e incluyentes, armonizar proyectos existentes, crear consensos
sobre los intereses nacionales respecto a la migración, y enriquecer el conocimiento que tenemos sobre
el tema. Asimismo, es importante incluir en estos procesos a representantes de países vecinos de
Centro, Norte América y el Caribe, de organizaciones de migrantes, y de especialistas en migración y
políticas migratorias, para generar una colaboración regional sobre migración.
Además de las reformas mencionadas, en el ámbito domestico existen múltiples iniciativas federales y
estatales que, de forma aislada y con diversos enfoques y alcances, constituyen las primeras expresiones
de esa posible homologación con la norma internacional. Las reformas aprobadas y las iniciativas
pendientes son un reflejo de la todavía incipiente atención al complejo fenómeno de la migración
internacional que requiere, como diversas voces ya lo han señalado, de la construcción de una política
migratoria nacional que esté a la altura de las circunstancias y refleje la realidad de nuestro México a dos
siglos de su independencia.
V. Propuesta de Conferencia Nacional
Por estas razones, entre otras, hemos considerado urgente y necesario la celebración de un Foro
Nacional Sobre La Construcción de una Política Migratoria Integral y Democrática en el México
Bicentenario para cubrir los siguientes:
Objetivos:
A) Abrir un espacio nacional de diálogo y conocimiento de propuestas relacionadas con la Legislación
sobre Derechos, Protección y Apoyo de los Migrantes y sus familiares.
B) Presentar y enriquecer propuestas para determinar la ruta jurídica y el alcance de una reforma
integral, así como los mecanismos para avanzar en su realización durante la actual legislatura, como
parte de la construcción de una Política Migratoria de Estado.
C) Favorecer los procesos estatales de legislación sobre derechos de los migrantes y sus familiares.
D) Sentar los términos de referencia para un diálogo regional sobre derechos de los migrantes y sus
familiares en América del Norte, Centro América y el Caribe.
E) Contribuir a enriquecer los diálogos nacionales e internacionales sobre procesos migratorios y
políticas públicas.
F) Promover el establecimiento de una política de Estado sobre desarrollo y migración, integral y de
largo plazo.
G) Analizar y ubicar estratégicamente el tema de trabajadores temporales y los derechos de migrantes
que se integran a tales programas.
Con tal fin, proponemos la siguiente lista preliminar de temas a abordarse en la conferencia:
1. Principios, prioridades y estrategias para construir una política migratoria nacional en México
2. Diagnostico de la migración internacional en América del Norte, Centro América y el Caribe
3. Derechos políticos de los mexicanos en el extranjero
4. Derechos humanos de los migrantes y aplicación de justicia
5. Desarrollo económico, desarrollo social y migración
6. Programas e iniciativas de trabajadores temporales en América del Norte
7. Reforma migratoria en los Estados Unidos: escenarios y posibles implicaciones
8. Los gobiernos estatales frente a los fenómenos migratorios
9. Buenas prácticas en la creación de políticas públicas federales, estatales y locales en torno a la
migración internacional
10. Estrategias para fortalecer la participación cívica transnacional de los migrantes
11. Buenas prácticas y estrategias para promover el respeto a los derechos y la integración de los
migrantes en México
12. Migración, seguridad y fronteras
13. Reunificación familiar y menores migrantes
14. Tendencias demográficas en los Estados Unidos y sus implicaciones para los países de origen.
Bicentenario
I. Resumen Ejecutivo
El Gobierno del Estado de Michoacán e Iniciativa Ciudadana convocan a la comunidad nacional e
internacional al Foro Nacional sobre la Construcción de una Política Migratoria Integral y Democrática en
el México Bicentenario, a celebrarse en la Ciudad de Morelia, Michoacán, los días 23-24 de septiembre del
2010. El objetivo fundamental es establecer un foro para dialogar, analizar propuestas y evaluar
estrategias que contribuyan a dar un salto cualitativo en el desarrollo y ejecución de una política migratoria
nacional coherente, la cual debe reflejar nuestra realidad como país de emigración, trasmigración e
inmigración, construirse sobre principios de inclusión, y contribuir a la consolidación y fortalecimiento de
nuestra democracia.
II. Las Políticas Migratorias y Nuestro Proyecto de Nación Ante la Globalización
En la era contemporánea, los estados nacionales enfrentan importantes desafíos, entre los que podemos
incluir los grandes desplazamientos poblacionales dentro y a través de sus fronteras. Los flujos
migratorios masivos alteran nociones, tales como ciudadanía, nacionalidad, nación, soberanía y frontera,
que en algún momento se consideraban esenciales para identificar, definir y delimitar los Estados
modernos. La visión decimonónica de una correspondencia entre territorialidad y membrecía en la
comunidad política nacional ha perdido relevancia y veracidad ante la existencia de grandes migraciones.
México no solo no es la excepción a esta tendencia, sino que es uno de los países que son más
impactados por procesos migratorios nacionales e internacionales.
Un análisis de nuestra historia revela que ha variado de manera notable la respuesta de las autoridades
mexicanas al fenómeno migratorio durante los casi dos siglos de existencia como nación independiente.
La respuesta de los gobernantes en turno suele reflejar el modelo de nación que se prefiere en
determinado momento histórico. Elementos del proyecto de nación deseado se han plasmado, entre
otras cosas, en las constituciones, leyes generales de población, leyes de inmigración, códigos
electorales, así como en la creación de diversas dependencias de los ámbitos federal, estatal y local, y,
también, en la suscripción a instrumentos internacionales sobre derechos humanos de migrantes y sus
familias.
Hoy en día, diversos sectores de la sociedad mexicana y de la comunidad internacional han señalado la
necesidad de reformar las políticas migratorias mexicanas, subrayando que estas son deficientes e
incongruentes con la realidad de una nación que tiene una tradición de emigración masiva de más de un
siglo de duración y que, en fechas recientes, también se ha convertido en un importante lugar de tránsito y
de asentamiento para migrantes de distintas regiones del mundo, especialmente de América Central.
Algunos críticos actuales indican que las deficiencias e incongruencia resaltan de manera particular
cuando autoridades mexicanas exigen a sus contrapartes estadounidenses un trato digno a los
mexicanos que cruzan la frontera. Nuestros vecinos, por su parte, gustan de recordarnos que tanto
nuestras leyes como su indebida aplicación han sido y son mucho más duras y discriminatorias hacia
centroamericanos y otros migrantes que incursionan en nuestro territorio. Organizaciones internacionales,
como Amnistía Internacional (Amnistía Internacional, “Víctimas invisibles. Migrantes en Movimiento en
México”, 2010), han documentado los peligros y abusos a los que se enfrentan los centroamericanos al
pisar suelo mexicano. Asimismo, el proyecto de construcción de un México democrático le parece
altamente excluyente a los aproximadamente once millones de nuestros ciudadanos radicados en el
extranjero, la inmensa mayoría de los cuales no pueden ejercer sus más fundamentales derechos
políticos, como son los de votar y ser votados.
Situaciones como estas nos llevan a considerar interrogantes que no tienen respuesta adecuada en la
actualidad:
¿Cuáles son los intereses nacionales de México en torno a la migración internacional? ¿Cómo
construimos un consenso en torno a ellos?
¿Cómo podemos crear una cultura nacional y un marco jurídico y normativo que sean incluyentes y
traten de manera digna y respetuosa a los extranjeros que transitan o radican en nuestro país?
¿Cómo podemos proteger a los millones de indocumentados mexicanos en los Estados Unidos
ante un escenario adverso a una reforma migratoria en dicho país?
¿Estamos preparados para enfrentar una intensificación del proceso de globalización, un acelerado
envejecimiento de la sociedad estadounidense y, en consecuencia, un eventual crecimiento a mediano
plazo en la demanda estadounidense por la mano de obra mexicana?
¿Puede consolidarse el proyecto democrático del México contemporáneo si el 15 por ciento del
electorado nacional trabaja en el extranjero y no goza de derechos políticos?
¿Cómo generar verdaderas políticas de desarrollo regional que incidan en las causas estructurales
de la migración internacional?
Muchas otras preguntas pueden surgir al reflexionar sobre estos temas, señalando las limitaciones de
nuestras políticas actuales, la incapacidad de nuestras autoridades para atender adecuadamente todos
los asuntos relacionados a la migración, la incapacidad del Estado mexicano para ejercer y demandar
justicia ante las severas violaciones a los derechos humanos a las que son sujetos los migrantes tanto
en territorio nacional como en el extranjero, y alertándonos sobre la necesidad de dar un salto cualitativo
para armonizar nuestras leyes e instituciones con la realidad que vivimos en la era actual, la era de la
migración.
III. Antecedentes, Contexto y Perspectivas Sobre la Relación Entre México y los Procesos de Migración
Internacional
En los dos siglos desde que se inicio nuestro proceso independentista, se ha transformado de manera
dramática la relación entre México y la migración internacional. Durante este lapso, nuestro país pasó de
ser una colonia europea con altas restricciones inmigratorias para los no católicos y un evidente déficit
demográfico (causado por los estragos de la conquista y colonización), a convertirse en los inicios del
siglo XXI en una nación que goza de un aparente “bono demográfico”, que tiene el no muy envidiable
primer lugar a nivel internacional en cuanto al número de ciudadanos radicados en el extranjero
(aproximadamente 11-12 millones de personas), y que cada vez cobra mayor importancia como país de
tránsito y de destino para personas procedentes de otras partes del mundo. Para no pocos observadores,
al continuar el éxodo al norte como ocurre en la actualidad, México está dilapidando el “bono demográfico”
al transferir esos millones de connacionales a los Estados Unidos, con la secuela de un creciente
despoblamiento en numerosas comunidades y regiones del Centro-Occidente del país.
México no es el único país que es afectado por los procesos migratorios internacionales. De hecho, el
número de migrantes internacionales ha aumentado de manera notable en la época de la posguerra.
Actualmente, según datos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), hay aproximadamente 214
millones de personas radicando en un país distinto al que nacieron.
Expertos en la materia consideran que la migración internacional se debe en gran medida a la
convergencia de factores y cambios estructurales que, por lo general, ocurren durante un lapso de varias
décadas o, inclusive, siglos. Para investigadores como Stephen Castles y Mark J. Miller, la migración se
deriva del acelerado “proceso de integración global”. Ellos consideran que la migración no es un
fenómeno aislado, sino que “los flujos de bienes y capital casi siempre resultan en flujos de personas”.
De igual manera, José Antonio Ocampo, Sub-Secretario General de la ONU, afirma que la migración
internacional es “un componente clave del proceso de globalización”. Por lo tanto, es de esperarse que la
continua globalización dé como resultado la continuación y una posible intensificación de los flujos
migratorios.
De manera paralela a la migración internacional ocurre la migración doméstica. En México y en muchos
otros países, la mayoría de las personas que emigran lo hacen dentro del territorio nacional. Si bien la
ONU indica que hay 214 millones de migrantes internacionales, la misma fuente señala que el número
de migrantes domésticos es varias veces mayor y asciende a unos 740 millones de personas.
Generalmente, la mayoría de tales personas se han trasladado de zonas rurales a centros urbanos, en
busca de mejores oportunidades para mejorar sus vidas. Esto se debe, por una parte, a la expansión de
la economía de mercado a comunidades que previamente eran más aisladas y autosuficientes y, por otra,
a la demanda por la mano de obra rural en los nuevos y crecientes centros urbanos.
El éxodo de mexicanos al extranjero es una de las características fundamentales de nuestra historia
migratoria. El flujo se convirtió en un fenómeno masivo a fines del siglo XIX, cuando en 1882 los Estados
Unidos aprobó la Ley de Exclusión de Chinos (Chinese Exclusion Act). No obstante el rechazo a los
extranjeros provenientes de China, las empresas ferroviarias, mineras, agrícolas e industriales del vecino
país continuaban necesitando una mano de obra extranjera para reemplazarlos porque la economía del
suroeste estadounidense estaba en una etapa de crecimiento. Empresarios norteamericanos enviaron
reclutadores a México, especialmente a estados fronterizos y a la región centro-occidental del país, para
intentar satisfacer la escasez de mano de obra. La previa construcción de líneas ferroviarias que
vinculaban al centro-occidente de México, la región con mayor densidad demográfica del país en ese
momento, con la economía del sur-oeste estadounidense a través de El Paso, Texas, permitió el traslado
rápido y barato de grandes cantidades de trabajadores que fueron atraídos por la promesa de ganar
ingresos considerablemente más altos en la economía estadounidense.
De esta manera, se dio inicio a la integración de trabajadores mexicanos al mercado laboral
estadounidense – un proceso que ya lleva más de un siglo de existencia y que ha creado una cultura
migratoria profundamente arraigada en familias y comunidades. Durante este lapso los migrantes han
contribuido de múltiples maneras al desarrollo de las dos naciones a las que están vinculados.
La tradición de emigración masiva al norte se gestó cuando nuestro país vivía el proceso de
modernización económica impulsada durante el porfiriato. Irónicamente, en ese momento seguíamos
siendo una sociedad rural y las autoridades consideraban que el país estaba sub-poblado, por lo que
intentaban reclutar colonos europeos y estadounidenses, y, simultáneamente, desanimar a los peones
acasillados y otros elementos del México rural a partir al norte.
Durante el siguiente siglo la migración mexicana evolucionó y creció, atraída por la demanda laboral de la
economía estadounidense y expulsada por los cambios que se generaban en la economía mexicana,
para convertirse en el flujo migratorio más importante en los Estados Unidos y en el mundo entero. El
éxodo al norte fue particularmente acelerado a partir de la década de 1970, cuando solo se registraban
algunos 800,000 mexicanos en EU. En años posteriores, el auge de la economía estadounidense y las
recurrentes crisis económicas mexicanas, acompañadas a partir de los 80 de un nuevo modelo de
apertura económica fueron factores decisivos en crear una nueva era de migración masiva al norte. Si las
personas de origen mexicano (nativos e inmigrantes) constituían un grupo desconocido y minúsculo a
fines del siglo XIX. Ahora, la población asciende a cerca de treinta millones (29.2 millones en el 2007) de
personas, contribuyendo a que los latinos sean considerados la minoría numéricamente más importante
del país. Se considera que en el 2008 había 11.4 millones de inmigrantes mexicanos, una cantidad que
quintuplicó los 2.2 millones que había en 1980. En el 2008 los inmigrantes mexicanos representaban el
30% de todos los inmigrantes en el país y, en relación a su país de origen, representan más del 10% de
la población nacional de México.
La nueva etapa de migración masiva tiene otras características igualmente de importantes. Por ejemplo,
ha habido una tendencia mayor a la emigración de toda la familia y a emigrar de manera permanente. La
creciente militarización de la frontera, la oportunidad de legalizar a familiares creada por IRCA (1986), la
mayor incursión a trabajos urbanos y de tiempo completo en Estados Unidos, y la inestabilidad
económica mexicana ciertamente han influido. Más recientemente, la narcoviolencia en diversas regiones
del país ha llevado a muchas personas a disminuir contacto con sus comunidades de origen.
El crecimiento demográfico de los mexicanos al norte del Río Bravo ha sido acompañado por importantes
logros económicos y políticos, por mencionar solo dos ámbitos. Si bien la migración mexicana ha sido
considerada históricamente como una migración de clase trabajadora, al establecerse en el norte los
migrantes buscan y crean oportunidades para progresar. Su poderío económico va en ascenso: los
mexico-americanos poseían 701,078 empresas en el 2002 y ese mismo año tuvieron ventas por 96.7 mil
millones de dólares. En el ámbito político-electoral ya no es tan fácil ignorarlos. De acuerdo a la
Asociación Nacional de Funcionarios Latinos Electos (NALEO), a raíz de las reformas impulsadas por los
movimientos de derechos civiles en las décadas de los sesenta y setenta, el número de Latinos que ha
ganado un puesto de elección popular ha crecido de manera significativa, llegando a 5,129 en el 2007.
Como ejemplo, en la legislatura bicameral de California hay 25 legisladores latinos, casi todos de origen
mexicano. El potencial político se ha dejado ver recientemente en las marchas multitudinarias por una
reforma migratoria. En el 2006, de acuerdo a investigadores que analizaron el fenómeno, se movilizaron
más de 5 millones de personas a lo largo y ancho de los Estados Unidos, la inmensa mayoría de ellos
eran mexicanos.
El rápido crecimiento de los inmigrantes mexicanos en Estados Unidos en las últimas décadas ha
ocurrido sin el beneficio de políticas migratorias favorables, ya que el 62% de los mexicanos (6.65
millones) son indocumentados. Las mujeres y hombres sin documentos constituyen una población
altamente vulnerable, que está sujeta a discriminación y explotación laboral, que no tiene acceso a la
mayoría de servicios y programas públicos, y que se convierte en el blanco predilecto de campañas e
iniciativas xenófobas, como ha sido el caso con la Iniciativa 187 en California y la ley SB 1070 en Arizona.
Al mismo tiempo, la frontera entre los dos países ha sido militarizada de manera gradual durante las
últimas tres décadas, supuestamente con el fin de garantizar la soberanía estadounidense, contener
actividades ilícitas, y reducir el flujo de indocumentados. Esto ha hecho más caro, difícil y peligroso el
cruce de los inmigrantes sin documentos. En consecuencia, ha habido un incremento en el número de
muertes a lo largo de la frontera. Diversas fuentes calculan que de 1994 al 2008 más de 5,600 personas
murieron al intentar cruzar al norte. La ausencia de una política migratoria estadounidense que refleje las
necesidades de su economía y mercado laboral ha creado esta incongruencia entre lo que necesita el
país y lo que sus autoridades han estado dispuestas a permitir. Ante este escenario, autoridades como el
ex presidente George W. Bush y el actual primer mandatario, Barack Obama, han afirmado que el sistema
migratorio de los Estados Unidos está roto y que se necesita urgentemente una reforma migratoria
integral.
Sorprendentemente, las declaraciones de los presidentes Bush y Obama se quedan cortas. Las
tendencias demográficas estadounidenses son un motivo de preocupación, por sus posibles
implicaciones para los dos países vecinos. De acuerdo a investigadores, los Estados Unidos está
iniciando una etapa inusitada de envejecimiento de su población. Los “baby boomers”, nacidos en la era
de la posguerra, están llegando ya a la edad de la jubilación, por lo que se incrementará la demanda por
la mano de obra extranjera para sustituirlos, para asegurar y mantener el dinamismo en la economía
nacional, para solventar las crisis fiscales que se avecinan, y para prestarles servicios (salud, cuidado
personal, etc.) al creciente número de personas de la tercera edad. Dowell Myers indica que en 1900
había 10 personas mayores de 65 años por cada 100 personas en edad de trabajar (25-64). Las cifras
han ido cambiando y empeorando, pues en el 2010 se calcula que hay 24 personas mayores de 65 años
por cada 100 trabajadores, y que para el 2040 la proporción de personas mayores de 65 años se elevará
a 41 por cada cien trabajadores – sin duda esto representará una enorme carga a la economía y a la
salud fiscal estadounidense. Claramente, la actual miopía estadounidense en torno a sus políticas
migratorias puede resultar contraproducente para la estabilidad y prosperidad a mediano y largo plazo.
Lo verdaderamente alarmante del escenario actual es que si los Estados Unidos tiene un sistema
migratorio roto, por lo menos hay autoridades que reconocen la necesidad de actuar para atender y
resolver el problema, mientras que en el caso mexicano lo que ha reinado a lo largo de las últimas
décadas ha sido una desconsoladora indiferencia que, en muchos sentidos, solo se ha limitado a
reaccionar, de manera limitada e ineficaz, a lo que se hace y dice en el vecino país. La migración no ha
sido una prioridad en la vida política mexicana. En el discurso nacional no se reconoce la magnitud del
fenómeno ni se ha actualizado nuestro marco jurídico y normativo para que dé a las autoridades los
elementos requeridos para actuar de manera adecuada y eficaz. Tampoco se han establecido las bases
de un diálogo nacional sobre los intereses que tenemos como nación en torno a la migración. No hemos
creado una infraestructura adecuada para atender a los migrantes, sus familias y comunidades. Los
programas gubernamentales existentes, así como las leyes y reformas que se han aprobado a nivel
federal o estatal surgen de manera aislada, frecuentemente sin participación de las comunidades y
organizaciones migrantes existentes, y como resultado de sucesos coyunturales, no de una planeación o
visión de Estado. En otras palabras, nuestro sistema migratorio también está roto, es deficiente, y
necesita revitalizarse para enfrentar los desafíos actuales y del futuro que se aproxima. Como señala
Carlos Galindo en un reciente estudio: “México, como país, debe asumir y defender una postura sobre la
migración”.
A dos siglos de haberse iniciado nuestro proceso independentista, debemos crear un proyecto de nación
que también incluya a nuestros migrantes internacionales.
IV. Los Desafíos de Políticas Públicas para México en la Era de la Migración y Propuestas Recientes
Desde hace más de dos décadas, analistas han señalado deficiencias en las políticas migratorias del
México contemporáneo. Por ejemplo, en 1988 Manuel García y Griego escribió que en periodo 1974-1988
México había “seguido la estrategia de no tener política de emigración, o, al menos, de no tener una
política explicita sobre la emigración de nacionales”. El especialista en relaciones bilaterales indicaba
que para fines de la década de los ochenta ya resultaba inviable continuar con esa tradición debido, entre
otras cosas, a la aprobación en 1986 de la Ley de reforma y Control de Inmigración (IRCA) y al continuo
ingreso de centroamericanos por la frontera sur del país.
También en 1988, la Comisión Sobre el Futuro de las Relaciones México-Estados Unidos analizó el
fenómeno migratorio dentro del contexto bilateral e hizo importantes recomendaciones en materia de
política pública a cada uno de los dos gobiernos nacionales. A las autoridades mexicanas, la Comisión
recomendó:
1. Definir con claridad el interés nacional de México en lo que respecta a la migración.
2. Estimular la creación de empleos en las principales regiones de origen de los migrantes,
especialmente en las que se considera que la emigración es contraria a los intereses nacionales.
3. Cooperar con las autoridades norteamericanas para asegurar que los Estados Unidos cumpla
fielmente el convenio de las Naciones Unidas sobre los derechos de los trabajadores migrantes.
4. Colaborar activamente con el gobierno norteamericano en la creación de un enfoque bilateral para
las cuestiones de la inmigración.
No se puede ignorara que a inicios de las administraciones encabezadas por George W. Bush y Vicente
Fox el tema migratorio se puso en el centro del diálogo bilateral y se consideró promover una reforma
integral. En el ámbito académico aparecieron propuestas que enfatizaban la necesidad de ver a la
migración como una responsabilidad compartida, como fue el caso del estudio Mexico-US Migration: A
Shared Responsibility, co-publicado por Carnegie Endowment y el ITAM (2001). El estudio señala, entre
sus recomendaciones, que si bien México y Estados Unidos han buscado profundizar su integración
económica e interdependencia, no es posible que continúen con posturas antagónicas en sus políticas
migratorias.
Más recientemente, en el 2005, cuando en ese momento se abrían las posibilidades en el Congreso
norteamericano de una reforma migratoria integral que era impulsadas por los senadores Ted Kennedy y
John McCain, el Senado de la República y el Ejecutivo Federal crearon un grupo de trabajo, el cual incluyo
a legisladores, funcionarios del poder ejecutivo federal, académicos, expertos en política exterior, y dos
representantes de organismos civiles, para diagnosticar y hacer propuestas en torno a una política
migratoria nacional. Vale la pena resaltar que el grupo no incluyó representantes de las comunidades
migrantes.
Los resultados, plasmados en un documento titulado “México Frente al Fenómeno Migratorio”, fueron
difundidos en territorio nacional, así como en los Estados Unidos para dar pruebas de que nuestro país
estaba haciendo su parte para atender un asunto considerado problemático al norte del Bravo. El
documento ofreció siete principios que, en la opinión de los autores, deberían orientar la política
migratoria mexicana :
1. El fenómeno migratorio debe ser plenamente comprendido por el Estado mexicano – sociedad y
gobierno-, ya que requiere de acciones y compromisos acordes con las condiciones imperantes.
2. Las implicaciones internacionales que para México presenta este fenómeno requieren de acciones
y compromisos con el exterior – en particular con las regiones y los países vecinos – que, en el marco de
la cooperación internacional, deben guiarse bajo el principio de responsabilidad compartida.
3. La política migratoria mexicana reconoce que mientras un número importante de connacionales no
encuentre en su propio país un entorno económico y social que le permita su pleno desarrollo y bienestar
e incentive su permanencia en el país, habrá condiciones para emigrar al exterior.
4. Al desarrollar y aplicar sus leyes y políticas migratorias, México debe hacerlo con pleno respeto de
los derechos de los migrantes de sus familiares, independientemente de su nacionalidad y estatus
migratorio, así como con respeto al derecho de refugio y asilo y en apego a los instrumentos
internacionales en esa materia.
5. La creciente vinculación entre migración, seguridad y fronteras a nivel mundial es una realidad que
está y estará presente en nuestras relaciones con los países vecinos; en consecuencia, es necesario
considerar estos tres elementos al momento de formular políticas en materia migratoria.
6. México está comprometido a combatir el tráfico de personas en todas sus modalidades así como
las actividades criminales asociadas, a velar por la integridad y seguridad de las personas y a estrechar
la cooperación en la materia con los gobiernos de los países vecinos.
7. Los procesos migratorios que prevalecen en México se articulan regionalmente – en particular con
Centroamérica -, por lo que la política migratoria mexicana debe profundizar su enfoque regional.
“México Frente al Fenómeno Migratorio” también ofreció diez recomendaciones sobre los compromisos
que el país debía asumir, incluyendo los tres siguientes:
1. Evaluar y actualizar la actual política migratoria del Estado Mexicano, así como su marco legal y
normativo, ante las nuevas realidades regionales e internacionales en materia de inmigración,
trasmigración y emigración, con un horizonte de quince a veinte años.
2. Revisar y, en su caso, modificar el marco jurídico e institucional a efecto de responder
adecuadamente a las condiciones actuales y previsibles del fenómeno migratorio, para lo cual sería
necesario un mecanismo de colaboración interinstitucional ex profeso.
3. Generar mecanismos de trabajo permanentes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la
participación del sector académico y la sociedad civil, que permitan desarrollar y cumplir con la agenda
migratoria mexicana.
Cabe señalar que el documento fue considerado por la comunidad migrante mexicana como poco
incluyente, pues nunca se les consideró para la elaboración del mismo, dejando de lado la perspectiva
propia de los mexicanos en el exterior.
El Congreso estadounidense no ha aprobado ninguna reforma y el tema no ha vuelto a tener la misma
prioridad que tuvo en el 2005. Las circunstancias políticas también han cambiado, como se refleja en la
postura del senador McCain, quien en la actualidad rechaza una reforma como la que él propuso con
Kennedy. Hoy en día, McCain manifiesta apoyo a iniciativas restrictivas y potencialmente discriminatorias,
como es el caso de la ley SB 1070 de Arizona.
En el ámbito internacional, México, Canadá y los Estados Unidos tuvieron una excepcional oportunidad de
establecer un marco regional para regular los flujos migratorios cuando se negocio y aprobó el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte en 1993. Sin embargo, se optó por excluir la migración, salvo por la
inclusión de algunas profesiones de trabajadores altamente calificados, quienes calificarían para recibir
lo que ahora popularmente se les llama “visas Nafta”. La exclusión de la migración del tratado ocurrió muy
a pesar de que especialistas señalaban desde entonces que la implementación del TLC llevaría en las
primeras dos décadas a una expulsión de aproximadamente 10 millones de mexicanos del sector rural,
muchos de los cuales se irían al norte.
Ante la ausencia de un acuerdo regional migratorio, ha ocurrido en Estados Unidos una proliferación de
leyes y regulaciones estatales y locales que buscan negar derechos y/o acceso a servicios públicos tanto
a los migrantes indocumentados como a sus hijos nacidos en territorio estadounidense. La nueva oleada
de políticas anti-inmigrantes empezó con la aprobación por el electorado californiano de la Iniciativa 187
en 1994, la cual negaba servicios públicos a indocumentados y resultó en una polarización de la opinión
pública y sociedad californiana.
Como respuesta a iniciativas como la 187, autoridades mexicanas impulsaron y aprobaron una reforma
de la No Perdida de la Nacionalidad Mexicana en 1996. Esta reforma tenía como fin alentar a los
migrantes mexicanos en Estados Unidos a naturalizarse ya que con la reforma en México seguirían
teniendo derechos económicos y culturales. De manera deliberada, y en contra de los argumentos de
activistas migrantes que llevaban años exigiendo la extensión de derechos políticos, la nueva reforma no
incluía derechos electorales, como el votar y ser votados.
Más recientemente, México firmó y ratificó la Convención Internacional sobre la Protección de los
Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus familiares, norma jurídica de Derecho Público
Internacional que entró en vigor el 1º de julio de 2003 y de la que México es Estado parte, promotor y
ratificante (1998). Si bien la firma y ratificación supuso una definición estratégica de México respecto a la
gobernabilidad internacional del fenómeno, no ha derivado hasta ahora en una modificación sustantiva de
su marco jurídico interno para homologarlo a los compromisos adquiridos por este medio, no obstante
muchos de los derechos que ahí se estipulan forman ya parte de nuestra Constitución Política.
En el 2005, después de casi una década de haberse aprobado una reforma constitucional en 1996 que
abría la posibilidad del voto de los mexicanos en el extranjero, el Congreso de la Unión finalmente aprobó
una reforma electoral que, aunque exageradamente limitada, dio un primer paso para que ciudadanos
fuera del territorio nacional que contaran con credencial de elector vigente pudieran empezar a participar
en elecciones presidenciales. La reforma nacional, con sus virtudes y defectos, permitió que a nivel
estatal entidades como Michoacán y Morelos aprobaran reformas para extender derechos políticos a sus
migrantes en el extranjero, y que otros más, incluyendo el Distrito Federal, también iniciaran discusiones
al respecto.
En abril del 2008 el Senado de la república y la Cámara de Diputados aprobaron reformas a la Ley
General de Población (1974) con la intención de despenalizar la migración a México de trabajadores de
otros países. En las declaraciones de legisladores de los diversos partidos que la aprobaron por
unanimidad, se señalaba una y otra vez que las personas tienen el derecho a migrar para buscar mejorar
su vida y que, por lo mismo, México no podía continuar con un marco jurídico anti-inmigrante. En un
comunicado de prensa, el senador del PAN, Humberto Andrade Quezada, afirmaba que el mantener el
actual estatus migratorio legal “sólo legitima y otorga elementos adicionales a los actores más
conservadores en Estados Unidos para continuar con su campaña de odio contra nuestros
connacionales y ayuda a los sectores más racistas del norte en su empeño por considerar a nuestros
migrantes como terroristas”.
La atención a los derechos de los extranjeros en México no es un asunto menor. El Instituto Nacional de
Migración indica que el en 2009 fueron detenidas 64,061 personas, la inmensa mayoría provenientes de
países centroamericanos. Por otra parte, Sergio Aguayo señala que en el 2004 hubo 1.829 millones de
cruces por la frontera sur de México y que en ese mismo año más de 400,000 de ellos fueron cruces de
indocumentados. Los centroamericanos no son los únicos extranjeros presentes en números
considerables. Aguayo proporciona datos del INM, según los cuales en el 2007 había 656,409
ciudadanos estadounidenses no registrados pero radicando en México, sumados a otros 343,591 que sí
estaban registrados.
El interés por continuar mejorando el trato a extranjeros en territorio mexicano ha llevado a la preparación
de una nueva Ley Nacional de Migración, la cual se encuentra en proceso de elaboración para una
eventual presentación en el Congreso de la Unión. La iniciativa se enfoca principalmente en atender el
aspecto de la inmigración, el cual ha sido blanco de críticas internas y del exterior. Una reforma de esta
naturaleza es indudablemente necesaria y bienvenida. Empero, importantes asuntos relacionado a la
emigración de mexicanos quedan pendientes, por lo que es necesario enriquecer la propuesta y/o
considerar reformas adicionales que complementen lo que se propone con esta iniciativa para, de esta
manera, ofrecer respuestas más integrarles a los desafíos creados por los distintos flujos migratorios y el
hecho de que los emigrados siguen siendo ciudadanos mexicanos.
Para cumplir cabalmente con tales tareas es imprescindible tener un diálogo nacional, crear espacios
para hacer propuestas constructivas e incluyentes, armonizar proyectos existentes, crear consensos
sobre los intereses nacionales respecto a la migración, y enriquecer el conocimiento que tenemos sobre
el tema. Asimismo, es importante incluir en estos procesos a representantes de países vecinos de
Centro, Norte América y el Caribe, de organizaciones de migrantes, y de especialistas en migración y
políticas migratorias, para generar una colaboración regional sobre migración.
Además de las reformas mencionadas, en el ámbito domestico existen múltiples iniciativas federales y
estatales que, de forma aislada y con diversos enfoques y alcances, constituyen las primeras expresiones
de esa posible homologación con la norma internacional. Las reformas aprobadas y las iniciativas
pendientes son un reflejo de la todavía incipiente atención al complejo fenómeno de la migración
internacional que requiere, como diversas voces ya lo han señalado, de la construcción de una política
migratoria nacional que esté a la altura de las circunstancias y refleje la realidad de nuestro México a dos
siglos de su independencia.
V. Propuesta de Conferencia Nacional
Por estas razones, entre otras, hemos considerado urgente y necesario la celebración de un Foro
Nacional Sobre La Construcción de una Política Migratoria Integral y Democrática en el México
Bicentenario para cubrir los siguientes:
Objetivos:
A) Abrir un espacio nacional de diálogo y conocimiento de propuestas relacionadas con la Legislación
sobre Derechos, Protección y Apoyo de los Migrantes y sus familiares.
B) Presentar y enriquecer propuestas para determinar la ruta jurídica y el alcance de una reforma
integral, así como los mecanismos para avanzar en su realización durante la actual legislatura, como
parte de la construcción de una Política Migratoria de Estado.
C) Favorecer los procesos estatales de legislación sobre derechos de los migrantes y sus familiares.
D) Sentar los términos de referencia para un diálogo regional sobre derechos de los migrantes y sus
familiares en América del Norte, Centro América y el Caribe.
E) Contribuir a enriquecer los diálogos nacionales e internacionales sobre procesos migratorios y
políticas públicas.
F) Promover el establecimiento de una política de Estado sobre desarrollo y migración, integral y de
largo plazo.
G) Analizar y ubicar estratégicamente el tema de trabajadores temporales y los derechos de migrantes
que se integran a tales programas.
Con tal fin, proponemos la siguiente lista preliminar de temas a abordarse en la conferencia:
1. Principios, prioridades y estrategias para construir una política migratoria nacional en México
2. Diagnostico de la migración internacional en América del Norte, Centro América y el Caribe
3. Derechos políticos de los mexicanos en el extranjero
4. Derechos humanos de los migrantes y aplicación de justicia
5. Desarrollo económico, desarrollo social y migración
6. Programas e iniciativas de trabajadores temporales en América del Norte
7. Reforma migratoria en los Estados Unidos: escenarios y posibles implicaciones
8. Los gobiernos estatales frente a los fenómenos migratorios
9. Buenas prácticas en la creación de políticas públicas federales, estatales y locales en torno a la
migración internacional
10. Estrategias para fortalecer la participación cívica transnacional de los migrantes
11. Buenas prácticas y estrategias para promover el respeto a los derechos y la integración de los
migrantes en México
12. Migración, seguridad y fronteras
13. Reunificación familiar y menores migrantes
14. Tendencias demográficas en los Estados Unidos y sus implicaciones para los países de origen.
| Documento Preparado para el Foro Nacional Sobre La Construcción de una Política Migratoria Integral y Democrática en el México Bicentenario Morelia, Michoacán 23-24 de Septiembre del 2010 |
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Jesús Martínez, Ph.D.